Письмо в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь

2008-10-27 13:23

О развитии партнерства между государственными, частными некоммерческими и бизнес-организациями в социальной сфере

Международное просветительское общественное объединение «АКТ» провело работу по изучению вопроса социальной поддержки отдельных категорий граждан в странах Европы и в Республике Беларусь и обращается к Вам c просьбой рассмотреть практику применения законодательства Республики Беларусь и наши предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего вопросы участия некоммерческих организаций в социальной сфере, в частности, внедрение механизма государственного социального заказа.

В Республике Беларусь создан действенный механизм социальной защиты населения. Традиционно вопросы социальной политики находятся в центре внимания государства, ежегодно на нужды социальной сферы расходуется более 60% бюджета Республики Беларусь. Вместе с тем, признавая обязательность поддержки лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, государство принимает меры, направленные на эффективное использование бюджетных средств, повышение качества и адресности социальной помощи.

Согласно статьи 4. Закона Республики Беларусь «О социальном обслуживании», система социального обслуживания включает как государственные органы и организации социального обслуживания, так и иные юридические и физические лица (в т.ч. индивидуальные предприниматели), предоставляющие социальные услуги.

Организация жизнедеятельности граждан, пребывание которых в домашних условиях по ряду причин невозможно, обеспечивается сетью стационарных учреждений социального обслуживания. Наряду со стационарными учреждениями социального обслуживания социальные услуги предоставляют также 154 территориальных центра социального обслуживания населения (ТЦСОН), функционирующие в каждом административном районе республики. На учете в ТЦСОН состоит почти 1,5 миллиона человек (15% всего населения республики). Деятельность ТЦСОН позволяет одиноким и одиноко проживающим нетрудоспособным гражданам, нуждающимся в уходе, максимально долго оставаться в привычной обстановке, и только после того, как все возможности нестационарных форм социального обслуживания будут исчерпаны – поселяться в дома-интернаты.

Нормативом государственного социального стандарта в области социального обслуживания согласно Постановления Совета Министров Республики Беларусь "О государственных минимальных социальных стандартах" является обеспеченность населения центрами социального обслуживания населения – один центр на административный район. Стандарт призван обеспечить оказание максимальной разносторонней и качественной помощи нуждающимся категориям граждан и семей, в том числе проживающим в отдаленных населенных пунктах, сделать социальную поддержку адресной, своевременной и эффективной.

Основными проблемами в организации социального обслуживания являются:

1. Материально-техническая база большинства организаций социального обслуживания развита слабо и финансируется в недостаточных объемах. Как следствие – она не соответствует современным требованиям, а также задаче, поставленной Президентом Республики Беларусь и Правительством Республики Беларусь по переводу государственного социального стандарта в области социального обслуживания на более высокий качественный уровень.

Несмотря на то, что системой социального обслуживания охвачено около 15% всего населения республики, существующая система центров на сегодняшний день не позволяет обеспечивать население необходимыми услугами в полном объеме и требуемом ассортименте. Социальным обслуживанием на дому охвачен всего 51 процент сельских населенных пунктов, в том числе 40 процентов – малонаселенных отдаленных. Только в 60 районах республики организовано оказание услуг сиделки гражданам, утратившим способность к самообслуживанию. Крайне мало структурных подразделений, предоставляющих услуги пожилым и нетрудоспособным гражданам в условиях дневного пребывания. В органах по труду, занятости и социальной защите в очереди на поселение в дома-интернаты в настоящее время состоит 1370 человек. Особенно сложная ситуация с обеспечением стационарным обслуживанием психоневрологических больных – 1138 человек ожидают поселения в дома-интернаты психоневрологического профиля.

2. В сфере социального обслуживания действует всего один государственный минимальный социальный стандарт - обеспеченность административных районов центрами социального обслуживания населения, который отражает не удовлетворение основных потребностей граждан в материальных благах и услугах, а организационную структуру части государственных учреждений социального обслуживания.

Наличие Центра социального обслуживания населения или его специализированного отделения в административном районное ничего не говорит об ассортименте, количестве и качестве социальных услуг, оказываемых данным Центром. Ничего не говорит и о соответствии оказываемых услуг потребностям граждан в социальных услугах в каждом конкретном районе.

Кроме этого, данный социальный стандарт лишь частично соответствует перечню организаций, включенных в систему социального обслуживания согласно статьи 4 Закона Республики Беларусь «О социальном обслуживании», и фактически исключает негосударственные организации из системы социального обслуживания, что значительно увеличивает организационную и финансовую нагрузку на государство и сокращает возможности по обеспечению граждан социальными услугами.

3. Отсутствие связи между количеством и качеством оказанных услуг и объемом бюджетного финансирования (финансирование процесса, количества обслуженных, а не результата оказания услуг – положительных изменений у потребителей услуг в результате получения услуги).

Если взять форму отчета ТЦСОН, который этот центр должен представлять в управление социальной защиты о деятельности своего отделения социальной реабилитации детей-инвалидов, то выясняется, что единственное, что хочет знать орган управления о соответствующей деятельности поставщика социальных услуг – это количество детей-инвалидов, прошедших через отделение за отчетный период. А вот произошли ли у этих детей какие-либо положительные изменения – все эти вопросы находятся вне внимания управленческого фокуса. От поставщика услуг, по сути, не требуется ничего, кроме того, чтобы обеспечить пребывание в отделении расчетного числа детей. Финансовые средства передаются, а собственно заказ на работу отсутствует.

Содержание по смете ориентирует поставщика не на достижение результата социальных услуг, то есть положительных изменений у потребителей (например, приобретение детьми-инвалидами способности самостоятельно надевать одежду и обувь), а на обеспечение процесса оказания социальных услуг (например, исключительно на количество обслуженных детей-инвалидов), а в худшем случае – на демонстрацию этого процесса. Стремление достичь результата является в существующей системе правом поставщика, а не его обязанностью, что ставит результативность социальной услуги в абсолютную зависимость от субъективных факторов. Не удивительно, что на учете центров находится почти 15%(!!!) всего населения республики.

Оказание социальной помощи призвано не только предоставить нуждающимся в ней достойных условий жизни, но и как можно в большей мере дать людям возможность впоследствии жить независимо от этих выплат и услуг.

4. Распорядитель бюджетных средств не имеет полного представления об удельной стоимости тех или иных услуг в общем объеме сметного финансирования, что не позволяет оценить эффективность использования бюджетных средств в социальной сфере.

На основе существующего постатейного сметного финансирования чрезвычайно сложно понять, сколько же конкретно стоит та или иная услуга, и поэтому невозможно четко соотнести предоставляемые услуги с выделяемыми на их оказание бюджетными ресурсами.

При определении полной стоимости бюджетных услуг нужно учесть все фактически понесенные расходы. В белорусской практике учитываются в основном прямые расходы, связанные с непосредственным предоставлением услуги: денежные выплаты, стоимость благ, выданных в натуральной форме, и т.п. Однако следует иметь в виду, что прямые расходы не всегда измеряются только величиной выплат или стоимостью переданных материальных благ. В ряде программ финансовые выплаты не производятся, а стоимость услуги складывается только из заработной платы сотрудников, занятых непосредственным предоставлением услуги (например, в программе психологической помощи). Помимо издержек, относящихся к непосредственному предоставлению услуги, при расчете полной стоимости бюджетных услуг необходимо учитывать и административные расходы, связанные с руководством деятельностью по предоставлению бюджетных услуг, а также включить денежную оценку "скрытых" бюджетных субсидий.

Отсутствие расчетов полной стоимости услуг не позволяет сформулировать реалистичные требования к содержанию бюджетных услуг и условиям их предоставления, а также найти баланс между ожиданиями потребителей услуг и располагаемыми финансовыми ресурсами. Кроме того, в этой ситуации сложно определить, можно ли добиться повышения качества бюджетных услуг за счет внутренних резервов учреждения, предоставляющего данные услуги, или для этого потребуется привлечь дополнительные бюджетные ресурсы. Отсутствие мониторинга стоимости услуг не позволяет, также, проводить анализ причин увеличения издержек.

5. Содержание государственных учреждений социального обслуживания населения на сегодняшний день является единственным способом организации социального обслуживания, оплачиваемого бюджетом.

Сметное финансирование учреждений социального обслуживания, а не закупка социальных услуг, не позволяет развивать здоровую конкуренцию в сфере социального обслуживания. Государственная монополия на социальное обслуживание часто является причиной неэффективного расходования бюджетных средств и низкого качества оказываемых услуг.

Исключение негосударственных организаций и индивидуальных предпринимателей из сферы социального обслуживания населения не позволяет привлечь к решению проблем малоимущих, одиноких и инвалидов дополнительные трудовые ресурсы, денежные средства, расширить перечень оказываемых социальных услуг. В то же время потребители социальных услуг лишаются возможности выбора поставщика социальных услуг, а, следовательно, влияния на качество и ассортимент производимых ими услуг.

Развитие рынка некоммерческих социальных услуг сдерживает, также, существующее налоговое законодательство, которое приравнивает производство общедоступных социальных услуг к коммерческой предпринимательской деятельности и делает эту сферу непривлекательной для частной инициативы. Например, непродолжительный период времени, когда социальные услуги подлежали лицензированию, среди обладателей лицензий были общественные и религиозные объединения, и лишь одна коммерческая организация. Кроме того, налоговое законодательство не поощряет социально ответственное поведение бизнеса и граждан, которые направляют благотворительные пожертвования в систему социального обслуживания.

С учетом международного опыта государств с сильной социальной политикой можно выделить следующие направления совершенствования системы социального обслуживания в Республике Беларусь:

1. Систему социального обслуживания необходимо развивать на принципах субсидиарности: прежде всего в трудных жизненных ситуациях должна действовать наименьшая ячейка общества. Если гражданин не в состоянии собственными силами справиться с ситуацией, тогда сначала должны попытаться оказать помощь семья, соседи, группа взаимопомощи, негосударственные организации по оказанию благотворительной помощи, а потом уже государство. Государственные средства должны подключаться только в случае неизбежности.

2. Внедрение программ адресной результативно-ориентированной социальной помощи малоимущим.

Данные программы должны быть ориентированы на достижение устойчивых и измеримых результатов у получателей помощи за счет активизации их внутреннего потенциала и использования комплекса современных подходов. Такими подходами являются встречные обязательства клиентов и санкции за их на­рушение, адресный характер помощи, индивидуальный подход к назначе­нию помощи и дифференцированный размер денежных пособий, примене­ние экономических стимулов к достижению клиентами результатов, учет социально-экономической специфики территорий, комплексность помощи, включая услуги службы занятости. Основным результатом таких программ должно быть появление у граждан возможности впоследствии жить независимо от выплат и услуг системы социального обслуживания.

3. Внедрение системы мониторинга и оценки результативности предоставления социальной помощи и социальных услуг.

Целью разработки и применения этой системы является переориента­ция существующей практики мониторинга в бюджетной сфере с процесса на результат, то есть положительные изменения у получателей помощи и услуг. При этом важно, чтобы данные мониторинга результативности не оставались лишь в отчетах, а активно использовались при принятии управленческих решений и, следовательно, повышали качество этих реше­ний.

Система должна строиться, во-первых, на принципе обеспечения логической связи между собираемыми данными и управленческими решениями, находящи­мися в компетенции соответствующих органов социальной защиты населения. Во-вторых, - на определении ожидаемых результатов социальной помощи в реалистичном и измеримом виде и на основании потребностей той кли­ентской группы, для которой она оказывается. В-третьих, - на прин­ципе максимально возможного совмещения достоверности, низкой ресурсо­емкости и простоты использования в способах сбора информации. И, нако­нец, в-четвертых, — на принципе учета социальной помощи, которая оказы­вается на территории региона на внебюджетные средства.

4. Внедрение практики государственного социального заказа в систему социального обслуживания.

Государственный социальный заказ осуществляется в форме покупки социальных услуг и проектов: распорядитель бюджетных средств - заказчик (покупатель) услуг в пользу третьих лиц – потребителей услуг, как правило, на конкурсной основе осуществляет отбор наилучшего поставщика услуг на выполнение задания заказчика по лучшему соотношению цены и качества.

Ключевыми преимуществами внедрения государственного социального заказа в систему социального обслуживания являются:

a) наличие четкого технического задания на оказание социальных услуг, которое включает в себя конкретные параметры, ожидаемые результаты (положительные изменения у потребителей услуг) и рассчитанную максимальную стоимость оказания услуг;

b) ответственность исполнителей заказа перед заказчиком в объеме, предусмотренном договором;

c) выбор наиболее компетентного исполнителя за счет использования конкурсных механизмов размещения заказа;

d) государственный заказ стимулирует возникновение конкурентной среды поставщиков социальных услуг, что ведет к повышению качества услуг и удовлетворенности клиентов услугами;

e) достигается эффективное использование бюджетных средств за счет снижения закупочной стоимости услуг и возможности оценить результативность и эффективность предоставляемых услуг на основе технического задания на оказание социальных услуг.

5. Внедрение практики потребительских субсидий в форме социального сертификата (ваучера).

Социальный сертификат (ваучер) – документ на предъявителя, который потребитель получает от распорядителя бюджетных средств и может его обменять на конкретную услугу у поставщиков. Круг этих поставщиков может заранее определяться распорядителем бюджетных средств путем квалификационного отбора, но должен быть максимально широким для обеспечения удобства потребителей и конкуренции среди поставщиков. После оказания услуги поставщик по полученному от потребителя сертификату получает возмещение стоимости услуги от распорядителя бюджетных средств.

Социальные сертификаты позволяют:

a) стимулировать у клиентской группы целевой спрос на ту или иную услугу;

b) повысить удобство получения услуги для потребителей;

c) создает моти­вацию для поддержания и повышения качества услуг за счет появления кон­курентных отношений среди поставщиков;

d) предоставляет возможность контроля качества работы поставщика услуги со стороны органа власти, который выступает заказчиком услуги;

e) максимально снижает коррупционные риски, так как поставщики услуг в конечном итоге конкурируют между собой не перед чиновниками, а перед самими потребителями услуг.

6. Внедрение практики нормативно-целевого финансирования государственных бюджетных организаций.

При нормативном финансировании расходы на оказание конкретных услуг потребителям рассчитываются по единым нормативам, устанавливаемым органами власти. Нормативы утверждаются решением органов исполнительной власти и применяются для расчета ассигнований, предоставляемых бюджетным организациям для выполнения государственных заданий.

Нормативный подход к финансированию создаст у бюджетных учреждений заинтересованность в увеличении объемов предоставления услуг и к снижению затрат на их производство.

7. Создание правовых условия для обеспечения норм "поддерживающей занятости" или "защищенной занятости", которое будет регулировать трудовые отношения для людей с ограниченными возможностями, неконкурентоспособных на открытом рынке труда.

Сегодня предусмотрены налоговые льготы для предприятий, имеющих численность инвалидов более 50% от общего числа работников. Этот вид льгот стимулирует только специфические производства, ориентированные исключительно на инвалидов, но не стимулирует интегрирование инвалидов в обычные трудовые коллективы. Например, если в малом городе проживает 50 человек с ограниченными возможностями, то предприятие численностью в 150 человек никак не заинтересовано в их трудоустройстве. Даже если оно трудоустроит все 100% инвалидов данного города, оно не получит никаких налоговых преференций. Вместе с тем организация рабочего места для инвалида требует большего количества затрат от предприятия и производительность работы инвалида часто ниже, чем производительность здорового человека. Как результат, в Беларуси в настоящее время трудоустроено не более 20% инвалидов, которых насчитывается более 500 тыс.

Нужна государственная система стимулирования, которая бы была ориентирована на трудоустройство инвалидов вне зависимости от их доли в общей численности работников предприятия. Кроме этого, необходим особый налоговый статус для «социальных предприятий» (коммерческих предприятий, где численность инвалидов более 50% от общего числа работников), а также необходима государственная поддержка некоммерческих производственных мастерских для людей с тяжёлыми ограничениями, не дающих прибыли, но предполагающих труд как вид социальной адаптации и дополнительного источника трудовых доходов.

8. Создание благоприятных правовых условий для деятельности групп взаимопомощи и некоммерческих организаций, оказывающих социальную помощь населению.

9. Создание благоприятных правовых условий для деятельности социально-ответственного бизнеса и граждан, оказывающих благотворительную помощь организациям социального обслуживания.

10. Создание льготного режима налогообложения для некоммерческих организаций системы социального обслуживания, производящих социальные услуги.

Производство социальных услуг некоммерческими организациями не должно рассматриваться как предпринимательская деятельность и иметь особый статус налогообложения, с условием, что основной целью деятельности организации не будет являться извлечение прибыли; прибыль не будет распределяться между учредителями, членами, должностными лицами, членами органов управления, или наемными работниками, а направляться исключительно на развитие общедоступных социальных услуг.

Сегодня государство и негосударственные организации (как общественные, так и коммерческие) готовы к объединению усилий по решению социальных вопросов. Для развития партнерства между государственными, частными некоммерческими и бизнес-организациями в социальной сфере необходимо формирование стабильной правовой базы, в частности, внедрение механизма государственного социального заказа.

Просьба изучить наши предложения и, в случае признания выводов целесообразными, направить предложения о внесении изменений и дополнений в законодательство (приложение 1) для включения в план законопроектной деятельности.


Приложения.
1. Предложения по внедрению механизма «государственного социального заказа» (на 22 л.).

2. О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О социальной защите инвалидов в Республике Беларусь» (совершенствование норм Закона с учетом практики его применения)» (на 2 л.).

Председатель Правления МПОО "АКТ"

http://www.actngo.info